佛教圖書館館訊 第二十期 88年12月

圖書館組織重建：

功成身退的出版法

國立陽明大學圖書館館長　廖又生


【摘要】：人民的基本人權涵蓋身體自由、經濟自由與精神自由三大部分，其中精神自由包括思想、良知、信仰、學術等自由，這些信念自由只有透過出版始能流傳久遠，我國出版法施行七十年終告功成身退，展望未來，人民言論思想自由之空間將更為寬闊，圖書館與出版業的關係愈為密切；本案例即嚐試以出版法廢法後所面臨的問題為核心探討出版自由有關的法令調整事宜。

關鍵詞：出版自由（Freedom of Publications）；刊行自由（Liberty of Printing）；
　　　　法定寄存（Legal Deposit）；檢查制度（Censorship）


【案由】：施行近七十年之久的出版法終於在民國八十八年一月十二日經立法院三讀通過廢止，欣見圖書資訊媒體之出版自由（Freedom of Publications）悄然到來，整體輿論莫不額首稱慶，就憲法第十一條揭示的言論、著作、講學、出版的自由而言，出版法的廢止如同頭上的緊箍咒解除，當然值得高興，然如就國家圖書館送備制度遭受的衝擊則將有可能影響其書目控制的機能，而為圖書資訊界所擔憂，「出版法可以廢，送備制度不可無」幾乎已成為業界同道共同的心聲，究竟在法令的空窗裡，國家圖書館如何對出版品收藏不輟，以善盡保護國家文化資產的神聖使命，茲為近日圖書館界所熱烈討論的主題；執此，國家圖書館為應運意見市場自由的脈動，早於民國八十七年十二月二日召開該館第一次館藏發展諮詢委員會，就終結出版法後圖書與出版的互動問題就教於學者專家（註1）。試問：

（一）出版自由是什麼？各國對出版品的管理制度有幾？

（二）出版法之廢止對圖書館事業有何正面效益？

（三）出版法之廢止對圖書館事業有何負面效益？

（四）國家圖書館於出版法廢止後如何修訂其館藏發展政策？

（五）圖書檢查制度利弊得失為何？

（六）司法院大法官會議對出版自由的觀點為何？

（七）圖書送備制度隨出版法廢止應如何定位？

【解析】：我國出版法公布於民國十九年十二月十六日，中經六度修正，然終於因情勢變遷無繼續施行之必要而告壽終正寢（中央法規標準法第二十一條、第二十二條），換言之，從民國八十八年一月十四日起我國言論思想自由回歸憲法保障的範疇，國人享有實質上的言論自由（註2），圖書館是知識的寶庫、學術的銀行，圖書與出版環節相扣，出版法的變革對圖書館經營影響甚大，茲就題旨分別析論如下：

（一）出版自由是什麼？各國對出版品的管理制度有幾？

　　出版自由另稱刊行自由（Liberty of Printing），係指人民得將思想見聞以圖書或非書方式（出版法第一條）加以刊印或發行，而不受非法或不當的干涉之謂；簡言之，出版自由乃表意自由具體化的表徵，刊行是思想傳佈必備的手段。各國歷來對出版品管理的制度可以下圖表示：

　　　　　　　　┌　預防制（Preventive System）：事前干涉
出版品之管制制度┤
　　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　┌　1. 檢查制（Censorship）
　　　　　　　　└　追懲制（Repressive System）：事後處罰 ┤　2. 特許制（Charter）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│　3. 保證金制（Cautionement）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　└　4. 報告制（Report）

　　從上圖得知對出版自由的限制可大別為預防制與追懲制，追懲制再有嚴格的檢查制直到最寬鬆的報告制，除極權獨裁（Totalitarian Dictatorship）國家會扼殺言論自由採預防制或檢查制之外，一般民主國家大抵上都相當尊重人民的思想或意見自由，廢止前之出版法第九條、第十六條、第二十一條採追懲制限制人民出版自由，常被人所詬病（註3）。

（二）出版法之廢止對圖書館事業有何正面效益？

　　吾人認為出版法的廢止，言論與思想管制的桎 梏解除，對民主開放社會體系的建立將有正向的影 響，其中對圖書館事業將產生以下幾項利多效應：

1. 報紙、雜誌、圖書等平面媒體預期可蓬勃發展，對圖書資料徵集相當有利。
2. 主管機關對出版物管制法令一併宣告廢止，可減少館藏資料遭受非法檢查的干擾。
3. 袪除出版管制可助長新聞自由，對視聽媒體或非書資料的發展將有助益。
4. 配合出版事業多元發展，積極開發閱讀人口，普及社會讀書風氣。
5. 隨圖書資訊數量增加，業界與出版界可攜手並肩釐訂圖書出版品分級制度，以確保閱讀品質。
6. 國家圖書館可積極倡導及推廣出版品預行編目（CIP）、國際標準書號（ISBN）等制度，使我國出版業
　 邁向國際化，具有國際競爭力。

　　揆諸上述，不難可知出版法廢止後圖書館經營首當其衝，受影響者乃在採訪部門，往後採訪館員如何發揮守門員角色，俾恪盡其邊際防守功能，將攸關該館館務發展之榮枯。

（三）出版法之廢止對圖書館事業有何負面效益？

　　就對言論自由的殺傷力而言，出版法是惡法，但就全國書目控制政策的遂行以保障國家文化資產本旨審視，其未嘗不具有良法美意色彩，就實務解析，出版法終結後對業界不利的影響有：

1. 送備或呈繳制度取消以後，國家圖書館面臨法律空窗期（原法第十四條、第二十二條），該館將可能在
　 無法源依據之下，無法貫徹收藏本國出版品的旨意。
2. 出版品登載內容足以影響特定人或機關之信譽者，原法規定可更正或辯駁（出版法第十五條，行政法院
　 57年判字二八五號、60年判七八二號），一旦從根推翻，未來媒體得否自律實堪斟酌，館方公然陳列尤
　 將可能影響讀者群眾之名譽及信用等。
3. 出版獎助條例伴隨終止對專業性、稀少性之弱勢出版品刊行有不良的影響。
4. 視聽媒體有廣播電視法、公共電視法、有線電視法加以規範，平面媒體在圖書館法尚未出爐之前，反
　 缺乏了法源。

　　縱觀以上所陳，出版法終結以後，實需另定相關配套措施，以謀真正可彰顯意見自由，乃不待多言。

（四）國家圖書館於出版法廢止後如何修訂其館藏發展政策？

　　國家圖書館夙有「圖書館中之圖書館」的重要地位，其角色一如中央銀行，驟逢出版法廢止，勢需要適時調整其既定的館藏發展政策，管見以為循系統規劃（System Planning）的步調得做下列幾項準備（註4）：

1. 近程：從現行國家圖書館組織條例第一條、第二條第一項第一款及第十三條有關徵集相關規則，構思
　 修訂該館辦事細則、統一送繳相關稱謂、草擬送繳有關規則、蒐集立院廢法附帶決議並整理主管機關
　 諸多釋示（釋字第二一六號），以求在過渡期可以一授權命令賡續送備業務。

2. 中程：就圖書館法草案第十五條、第十八條及第十九條規定，為完整保存國家圖書文獻，政府機關（
　 構）、學校、個人、法人、團體或出版機構發行出版品，應送存一份予國家圖書館，該館享有催告權
　 限、行政罰及執行罰移送法院辦理等權限，屆時就算圖書館三讀完成，仍應做有關細部法規的配套準
　 備等。

3. 長程：送繳涉及侵害人民財產權（憲法第十五條），基於「法律保留」原則的考量（憲法第二十三條
　 、中央法規標準法第五條），長期以觀，建構獨立專業的送繳法有其必要，該館宜參酌世界各國送備
　 成規，未雨綢繆，以應時需。

（五）圖書檢查制度利弊得失為何？

　　圖書館檢查制度（Censorship），係限制人民出版自由的手段，按常理出版品如不危害國家安全（刑法第一百條、第一百零九條）、社會公益（刑法第一百五十三條）及個人權利（刑法第三百十條）等，便不應遭受政府或任何團體的干涉，因之，檢查制度難免侵害人民的意見自由與出版事業的健全發展，現今民主國家莫不惡絕這項思想自由的殺手；但究應否實施檢查制？說法不一，其論據如下：

1. 肯定說：當觀念有謬誤或危險時則必須加以制止；或辯稱意識能力較薄弱之人（民法第一百八十七條
　 ）閱讀有害出版品後會誤入歧途，或主張根絕反社會思想以淨化人心等。

2. 否定說：歷代政治思想家，如柏拉圖（Plato）等主張人有辨明罪惡的資格，應有防止罪惡蔓延的權力
　 ；杜威（John Dewey）更說人人必須有自由，有權作自己選擇的人才有自由，準此，一切言論思想都
　 不該被扼殺或管制。

3. 折衷說：就事論事，英美國家的最高司法機關慣於戰時允許政府實施檢查制，諸如以「明顯而立即的
　 危險（Clear and present danger）」或「惡劣傾向（Bad Tendency）」等判例，提供檢查機關做為
　 取締的標準（註5）。

　　就上所言，圖書檢查利在維護公共利益（出版法第三十六條），而弊在破壞意見市場自由，故從英國一六九五年廢止檢查制以來，除戰時所需以外，檢查制度幾近銷聲匿跡，這也是出版法被迫黯然失色的主因。

（六）司法院大法官會議對出版自由的觀點為何？

　　司法院大法官會議依憲法第七十八條所規定行使釋憲權，其中於民國五十三年、民國八十一年及民國八十五年三度曾對憲法所保障的人民言論出版自由作宣示，茲分別扼要說明如下：

1. 釋字第一○五號：出版法第四十條、第四十一條所定定期停止發行或撤銷登記之處分，係為憲法第二
　 十三條所定必要情形，而對於出版自由所設之限制，由行政機關逕行處理，以貫徹其限制之目的，尚
　 難認為違憲。

2. 釋字第二九四號：行政院新聞局於中華民國七十六年七月二十二日發布之「出版品管理工作處理要點
　 」規定直轄市政府成立出版品協調執行會報兼辦執行小組業務，雖印製工作檢查證，僅供識別身分之
　 用，非謂即可為法所不許之檢查行為，並禁止其發給非市政府所屬機關人員使用。

3. 釋字第四○七號：行政院新聞局中華民國八十一年二月十日（八一）強版字第○二二七五號函係就出
　 版品記載內容觸犯刑法第二百三十五條猥褻罪而違反出版法第三十二條第三款之禁止規定，所為例示
　 性解釋，猥褻出版品應就其整體之特性、目的而為觀察，並依當時之社會一般觀念定之，又有關風化
　 之觀念常隨社會發展、風俗變異而有所不同，主管機關所為之釋示自不能一成不變，應配合隨時檢討
　 改進。

　　以上釋憲機關對出版自由所作的主張，約略可窺見先肯認行政機關的行政處分權；次有限制允許合法檢查行為；再次揭櫫爭議性主題出版品應隨時空變化就具體案情個別判斷，明顯的漸漸有走向維護人民「知的自由」之保障的實質。

（七）圖書送備制度隨出版法廢止應如何定位？

　　送備係法定寄存（Legal Deposit）之意，各國國家圖書館為維護該國文化資產，皆被定位為送備法定機構，前已言之，隨出版法功成身退，我國由消極國家（Negative State）轉變為積極國家（Positive State），文化福祉目標優於安全管制訴求之今日，如何看待送備問題？愚見認為：

1. 正名問題：送備在戒嚴時期呈繳，解嚴之後眾說紛紜，莫衷一是，有稱其為徵繳、送繳、寄送或送存
　 等，為名正言順，有司宜統一稱謂，以便利人民接受此一概念。

2. 研製說帖：送備既一如憲法第十九條到第二十一條所定，人民有納稅、服兵役及受國民義務教育般，
　 是則國家圖書館採訪組應積極準備說帖曉諭人民響應送備，以共同維護本國文化資產之完整。

3. 研修專法：如第三子題所言，由近期、中期、長期系統思考參酌各國立法思潮，制定一部具有特色的
　 送備專法（註6）。

4. 損失補償：有徵收必有補償，送備既對人民財產權予以侵害，基於干涉行政法理，政府應全盤思量相
　 對補償的辦法。

5. 認證作業：國家圖書館依其組織條例第一條、第二條及第十一條，應可考慮送備、申請書號及預行編
　 目三位一體的認證流程，以落實送備績效。

　　採訪是館藏發展的煞車兼油門，送備又為國家圖書館採訪工作獨具特色的手段，作者基於往昔經驗，謹就出版法廢止後之送備體制，提供以上五點建言，俾就教方家。

【附註】

註1：參見民國八十七年十二月二日國家圖書館第一次館藏發展諮詢委員會會議紀錄。
註2：蘇秀慧， ＜出版法朝野立委完成三讀確定廢止＞，《民生報》，民88年1月13日，第十九版。
註3：尤英夫，＜終結出版法後還要那些配套？＞，《中國時報》，民88年1月14日，第六版。
註4：同註1，其中有關作者與會發言之部分。
註5：李鴻禧，＜言論出版自由之民主憲政意義＞，《憲法與人權》，（台北：台大法學叢書，民75年12
　 　月），頁371-418。
註6：王明玲，＜淺談出版品呈繳制度的幾個基本問題＞，《國立中央圖書館館刊》，28卷1期（民84年6
　 　月），頁27-40。



　【您也應該知道】

問：出版法對於出版業有免徵營業稅的規定，廢止出版法後對出版業會不會有重大影響？

答：出版法第二十四條規定：「新聞紙、雜誌、教科書及經政府獎勵之重要專門著作之發行，得免徵營業稅」。

　　雖然出版法對上述出版品有免徵營業稅的規定，然而，目前「營業稅法」中已有類似規定，如第八條規定免徵營業稅事項中包括第六款：「出版業發行經主管教育行政機關審定之各級學校所用教科書及經政府依法獎勵之重要學術專門著作」，及第九款:「依法登記之報社、雜誌社、通訊社、……銷售其本事業之報紙、出版品、通訊稿、廣告、節目播映及節目播出」，所以，該法已涵括出版法原獎助之新聞紙、雜誌、教科書及經政府獎勵之重要專門著作，廢止出版法後，只要是依照「公司法」、「營利事業登記法」等相關法令登記之新聞紙及雜誌，均仍享有同樣的優惠。

　　以下是依獨資或合夥、公司及人民團體、機關學校發行新聞紙及雜誌的出版業，辦理申請免徵營業稅的手續：（一）公司組織：依「公司法」至經濟部商業司辦理公司執照後，再至縣（市）政府營利事業登記案件聯合作業中心辦理營利事業登記，或向稅捐機關申請營業登記。（二）獨資或合夥：依「商業登記法」至縣（市）政府營利事業登記案件聯合作業中心辦理營利事業登記，或向稅捐機關申請營業登記。（三）人民團體、機關學校：1. 營利性刊務－－至稅捐機關辦理營業登記。2. 非營利性刊物－－至國稅局所轄稽徵所辦理扣繳單位設籍。

　　（錄自：《廢止出版法問與答》，台北市：行政院新聞局，民88年，頁12-15）



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